——中國人民大學法學院教授 胡錦光

新修訂的《中華人民共和國食品安全法實施條例》（以下簡稱條例）第七十五條規定，食品生產經營企業等單位有食品安全法規定的違法情形


，除依據食品安全法的規定給予處罰外，存在“故意實施違法行為”

、“違法行為性質惡劣”或者“違法行為造成嚴重後果”這三種情形之一的，還要對違法單位的法定代表人

、主要負責人、直接負責的主管人員和其他有直接責任人員處以其上一年度從本單位取得收入的1倍以上10倍以下罰款。同時，在條例第六十八條、第七十三條等新設法律責任中也明確要求依照第七十五條的規定對有責任的個人進行處罰。

條例第七十五條確立的“罰款到人”製度，是這次條例修訂的一大亮點。

一、為什麼要增加“罰款到人”製度

2015年修訂的《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱食品安全法），按照“最嚴厲處罰”的立法精神，規定了對企業負責人個人的行政處罰。該法第一百三十五條規定，被吊銷許可證的食品生產經營者及其法定代表人
、直接負責的主管人員和其他直接責任人員自處罰決定作出之日起五年內不得申請食品生產經營許可，或者從事食品生產經營管理工作、danrenshipinshengchanjingyingqiyeshipinanquanguanlirenyuan。yinshipinanquanfanzuibeipanchuyouqituxingyishangxingfade，zhongshenbudecongshishipinshengchanjingyingguanligongzuo，yebudedanrenshipinshengchanjingyingqiyeshipinanquanguanlirenyuan。shipinanquanfadeshangshuguiding，shuyuxingzhengchufazhongleizhongdezigefa。zheyiguidingyuxiugaiqiandeshipinanquanfaxiangbi，zengjiale“終身禁業”、延長了禁業期限
，對嚴懲食品安全違法行為非常必要。但是
，食品安全法中未能規定作為對企業負責人承擔法律責任的財產罰的罰款。

食shi品pin安an全quan既ji是shi重zhong大da的de民min生sheng問wen題ti，也ye是shi重zhong大da的de政zheng治zhi問wen題ti。黨dang的de十shi八ba大da以yi來lai
，以yi習xi近jin平ping同tong誌zhi為wei核he心xin的de黨dang中zhong央yang堅jian持chi以yi人ren民min為wei中zhong心xin的de發fa展zhan思si想xiang，從cong黨dang和he國guo家jia事shi業ye發fa展zhan全quan局ju、實現中華民族偉大複興中國夢的戰略高度，把食品安全工作放在“五位一體”總體布局和“四個全麵”戰略布局中統籌謀劃部署

，在製度
、體製
、機製、產業、監管等方麵采取了一係列重大舉措。

新(xin)修(xiu)訂(ding)的(de)食(shi)品(pin)安(an)全(quan)法(fa)實(shi)施(shi)以(yi)後(hou)

，我(wo)國(guo)食(shi)品(pin)安(an)全(quan)形(xing)勢(shi)整(zheng)體(ti)不(bu)斷(duan)好(hao)轉(zhuan)
，但(dan)依(yi)然(ran)複(fu)雜(za)嚴(yan)峻(jun)。如(ru)何(he)落(luo)實(shi)黨(dang)中(zhong)央(yang)和(he)習(xi)近(jin)平(ping)總(zong)書(shu)記(ji)關(guan)於(yu)做(zuo)好(hao)食(shi)品(pin)安(an)全(quan)的(de)一(yi)係(xi)列(lie)指(zhi)示(shi)和(he)要(yao)求(qiu)，做(zuo)到(dao)“四個最嚴”

，在新時代進一步保障食品安全，是必須抓好的緊迫工作。同時，食品安全既是“產出來的”，也是“管出來的”，從根本上說是“產出來的”。如何讓食品企業的管理者真正負起自己的主體責任
，是重中之重。而加大處罰力度
，特別是增加“罰款到人”製度非常必要。實際上，我國許多領域已經建立了對企業負責人罰款的製度。例如，在證券領域，可以依法對上市公司的董事、監事、高級管理人員
、持有上市公司股份百分之五以上的股東進行罰款。

域外一些國家在食品安全領域也實行同時針對企業和企業成員的“雙罰製度”。這(zhe)些(xie)製(zhi)度(du)設(she)計(ji)表(biao)明(ming)，同(tong)時(shi)懲(cheng)罰(fa)企(qi)業(ye)和(he)企(qi)業(ye)成(cheng)員(yuan)是(shi)基(ji)於(yu)公(gong)平(ping)的(de)考(kao)量(liang)。以(yi)德(de)國(guo)為(wei)例(li)，如(ru)果(guo)企(qi)業(ye)成(cheng)員(yuan)為(wei)了(le)單(dan)位(wei)利(li)益(yi)而(er)違(wei)反(fan)法(fa)律(lv)要(yao)求(qiu)，若(ruo)僅(jin)對(dui)企(qi)業(ye)成(cheng)員(yuan)科(ke)以(yi)處(chu)罰(fa)
，企(qi)業(ye)卻(que)置(zhi)身(shen)事(shi)外(wai)
，則(ze)會(hui)與(yu)公(gong)平(ping)正(zheng)義(yi)相(xiang)悖(bei)。相(xiang)應(ying)的(de)，企(qi)業(ye)因(yin)其(qi)成(cheng)員(yuan)的(de)個(ge)人(ren)違(wei)法(fa)而(er)陷(xian)入(ru)違(wei)法(fa)境(jing)地(di)，該(gai)成(cheng)員(yuan)個(ge)人(ren)也(ye)具(ju)有(you)可(ke)歸(gui)責(ze)性(xing)。正(zheng)因(yin)為(wei)如(ru)此(ci)，企(qi)業(ye)違(wei)法(fa)是(shi)一(yi)種(zhong)雙(shuang)重(zhong)構(gou)造(zao)

，存(cun)在(zai)兩(liang)個(ge)違(wei)法(fa)主(zhu)體(ti)。

2018年1月，原食品藥品監管總局、公安部聯合印發的《關於加大食品藥品安全執法力度嚴格落實食品藥品違法行為處罰到人的規定》中(zhong)要(yao)求(qiu)，個(ge)人(ren)從(cong)事(shi)食(shi)品(pin)藥(yao)品(pin)違(wei)法(fa)行(xing)為(wei)的(de)，依(yi)法(fa)追(zhui)究(jiu)個(ge)人(ren)法(fa)律(lv)責(ze)任(ren)。單(dan)位(wei)從(cong)事(shi)食(shi)品(pin)藥(yao)品(pin)違(wei)法(fa)行(xing)為(wei)的(de)，除(chu)對(dui)單(dan)位(wei)進(jin)行(xing)處(chu)罰(fa)外(wai)，還(hai)要(yao)依(yi)法(fa)追(zhui)究(jiu)單(dan)位(wei)直(zhi)接(jie)負(fu)責(ze)的(de)主(zhu)管(guan)人(ren)員(yuan)和(he)其(qi)他(ta)直(zhi)接(jie)責(ze)任(ren)人(ren)員(yuan)責(ze)任(ren)。直(zhi)接(jie)負(fu)責(ze)的(de)主(zhu)管(guan)人(ren)員(yuan)，是(shi)在(zai)單(dan)位(wei)實(shi)施(shi)的(de)違(wei)法(fa)行(xing)為(wei)中(zhong)起(qi)決(jue)定(ding)、批準、授意
、縱容、指(zhi)揮(hui)等(deng)作(zuo)用(yong)的(de)主(zhu)管(guan)人(ren)員(yuan)
，一(yi)般(ban)是(shi)單(dan)位(wei)的(de)相(xiang)關(guan)負(fu)責(ze)人(ren)。其(qi)他(ta)直(zhi)接(jie)責(ze)任(ren)人(ren)員(yuan)，是(shi)在(zai)單(dan)位(wei)違(wei)法(fa)事(shi)實(shi)中(zhong)具(ju)體(ti)實(shi)施(shi)違(wei)法(fa)行(xing)為(wei)並(bing)起(qi)較(jiao)大(da)作(zuo)用(yong)的(de)人(ren)員(yuan)
，既(ji)可(ke)以(yi)是(shi)單(dan)位(wei)的(de)生(sheng)產(chan)經(jing)營(ying)管(guan)理(li)人(ren)員(yuan)
，也(ye)可(ke)以(yi)是(shi)單(dan)位(wei)的(de)職(zhi)工(gong)，包(bao)括(kuo)聘(pin)任(ren)
、雇傭的人員。

在2019年的“全國食品安全周”上，國家市場監督管理總局肖亞慶局長表示
，對於食品安全問題，“要以嚴管倒逼企業落實主體責任
，強化‘雙隨機’抽查和飛行檢查，嚴格落實‘處罰到人’的要求，對違法企業及法人代表、實際收益人進行嚴厲的處罰，實行從嚴禁業到終身禁業。

二、增加“罰款到人”製度符合行政處罰法的規定

行政處罰法第10tiaoguiding
，xingzhengfaguikeyishedingchuxianzhirenshenziyouyiwaidexingzhengchufa。falvduiweifaxingweiyijingzuochuxingzhengchufaguiding，xingzhengfaguixuyaozuochujutiguidingde

，bixuzaifalvguidingdegeiyuxingzhengchufadexingwei
、種類和幅度的範圍內規定。

行政處罰法在“行政處罰的設定”部分區分為“設定”和“規定”。所謂設定，即作出上位法沒有作出的創設性行政處罰規定
；所謂規定
，即在上位法已經作出設定行政處罰的情況下，在上位法設定的行政處罰範圍內作出具體化的規定，包括行為、種類和幅度之內。這裏的“設定”包括法律沒有規定行政處罰的對象，以及在此基礎上的行為、種(zhong)類(lei)和(he)幅(fu)度(du)。條(tiao)例(li)作(zuo)為(wei)行(xing)政(zheng)法(fa)規(gui)，在(zai)食(shi)品(pin)安(an)全(quan)法(fa)沒(mei)有(you)設(she)定(ding)對(dui)企(qi)業(ye)負(fu)責(ze)人(ren)個(ge)人(ren)的(de)罰(fa)款(kuan)的(de)情(qing)況(kuang)下(xia)，增(zeng)加(jia)對(dui)責(ze)任(ren)人(ren)的(de)處(chu)罰(fa)
，是(shi)行(xing)使(shi)設(she)定(ding)權(quan)的(de)表(biao)現(xian)，並(bing)不(bu)違(wei)反(fan)行(xing)政(zheng)處(chu)罰(fa)法(fa)。

三、罰款幅度的規定符合立法目的

增加“罰款到人”製zhi度du的de目mu的de在zai於yu
，在zai企qi業ye負fu責ze人ren對dui企qi業ye所suo實shi施shi的de食shi品pin安an全quan違wei法fa行xing為wei負fu有you責ze任ren的de情qing況kuang下xia，除chu對dui企qi業ye進jin行xing處chu罰fa外wai，通tong過guo增zeng加jia對dui企qi業ye負fu責ze人ren一yi定ding力li度du的de罰fa款kuan，一yi方fang麵mian是shi個ge人ren承cheng擔dan法fa律lv責ze任ren的de表biao現xian
，另ling一yi方fang麵mian達da到dao懲cheng戒jie的de效xiao果guo，使shi作zuo為wei食shi品pin生sheng產chan經jing營ying企qi業ye負fu有you責ze任ren的de個ge人ren能neng夠gou真zhen正zheng履lv行xing自zi己ji的de法fa律lv職zhi責ze。因yin此ci，如ru果guo罰fa款kuan數shu額e比bi較jiao小xiao，起qi不bu到dao增zeng加jia這zhe一yi製zhi度du的de目mu的de
；如果數額過大
，勢必要以家庭財產作為個人承擔責任的基礎，實際上使當事人承擔了無限責任
，又有失公平。條例規定“處以其上一年度從本單位取得收入的1倍以上10倍以下罰款”，這一規定的幅度是比較可行的

，在實際執行過程中，可以根據具體情況在幅度範圍內執行。

四、“罰款到人”製度適用的情形

按照條例的規定
，“罰款到人”製度適用於以下三種情形：（一）故意實施違法行為
；（二）違法行為性質惡劣
；（三）違法行為造成嚴重後果。

企qi業ye負fu責ze人ren在zai實shi施shi違wei法fa行xing為wei時shi存cun在zai過guo失shi或huo者zhe重zhong大da過guo失shi時shi，是shi否fou應ying當dang承cheng擔dan責ze任ren？從cong其qi他ta國guo家jia的de規gui定ding和he我wo國guo其qi他ta法fa律lv在zai追zhui究jiu個ge人ren責ze任ren的de規gui定ding看kan


，通tong常chang並bing不bu包bao括kuo過guo失shi和he重zhong大da過guo失shi。在zai追zhui究jiu食shi品pin生sheng產chan經jing營ying企qi業ye負fu責ze人ren的de個ge人ren責ze任ren時shi，也ye應ying當dang采cai用yong這zhe一yi精jing神shen。判pan斷duan企qi業ye負fu責ze人ren是shi否fou存cun在zai“故意”，通常是在法律
、法規
、企業內部規定等有明確規定的情況下，而企業負責人依據其職責應當明知，仍實施某種行為，包括作為和不作為。

對於違法行為什麼是“性質惡劣”、什麼是“造成嚴重後果”，條tiao例li未wei作zuo出chu明ming確que的de規gui定ding，應ying當dang結jie合he食shi品pin安an全quan法fa和he實shi施shi條tiao例li的de其qi他ta條tiao款kuan的de規gui定ding
，予yu以yi判pan斷duan和he認ren定ding。為wei慎shen重zhong起qi見jian，總zong的de原yuan則ze應ying當dang是shi從cong嚴yan掌zhang握wo，作zuo為wei國guo務wu院yuan食shi品pin安an全quan主zhu管guan部bu門men的de國guo家jia市shi場chang監jian督du管guan理li總zong局ju需xu要yao加jia強qiang指zhi導dao。

國務院食品安全委員會《關於印發2019年食品安全重點工作安排的通知》要求，對違法行為要“處罰到人”。條例中增加的“罰款到人”製度，就是對《通知》這一要求的具體落實。這一製度對於倒逼食品企業特別是企業的負責人履行食品生產經營主體責任，“產”出讓人民群眾吃的安全和安心的食品
，保證“舌尖上的安全”具有重大的積極意義。