安(an)全(quan)的(de)食(shi)品(pin)是(shi)生(sheng)產(chan)出(chu)來(lai)的(de)也(ye)是(shi)監(jian)管(guan)出(chu)來(lai)的(de)
，中(zhong)外(wai)對(dui)於(yu)食(shi)品(pin)安(an)全(quan)監(jian)管(guan)的(de)有(you)力(li)手(shou)段(duan)就(jiu)是(shi)實(shi)行(xing)嚴(yan)格(ge)的(de)檢(jian)查(zha)製(zhi)度(du)


，而(er)尋(xun)求(qiu)有(you)效(xiao)的(de)監(jian)管(guan)或(huo)檢(jian)查(zha)模(mo)式(shi)一(yi)直以來是我國食品安全相關立法和政府職能改革的內在邏輯和突破重點。就食品生產監管而言，建立適合我國國情的食品生產檢查體係也成為完善我國食品安全治理體係的重要一環，尤其是2015年習近平總書記提出“四個最嚴”以及新版《食品安全法》實施以來

，國家食藥監總局在頂層設計上、年度重點工作安排上屢屢提及和實施日常檢查、飛行檢查、體係檢查、隨(sui)機(ji)檢(jian)查(zha)等(deng)相(xiang)關(guan)內(nei)容(rong)。筆(bi)者(zhe)認(ren)為(wei)這(zhe)是(shi)構(gou)建(jian)我(wo)國(guo)食(shi)品(pin)生(sheng)產(chan)檢(jian)查(zha)體(ti)係(xi)的(de)重(zhong)要(yao)支(zhi)撐(cheng)，上(shang)述(shu)檢(jian)查(zha)模(mo)式(shi)的(de)綜(zong)合(he)運(yun)用(yong)和(he)作(zuo)用(yong)
，將(jiang)為(wei)我(wo)國(guo)食(shi)品(pin)生(sheng)產(chan)環(huan)節(jie)的(de)監(jian)管(guan)帶(dai)來(lai)動(dong)力(li)、活力和保障，相關內容值得研究和思考。

相關概念
、特征及問題梳理

（一）日常檢查

食品生產檢查由來已久

，質監時期，先後依據的法規有《食品生產加工企業質量安全監督管理辦法》（質檢總局第52號令，2003年7月實施）

、《食品生產加工企業質量安全監督管理實施細則（試行）》（質檢總局第79號令，2005年9月實施)和《關於食品生產加工企業落實質量安全主體責任監督檢查規定的公告》（質檢總局公告2009年第119號）。其中《食品生產加工企業質量安全監督管理實施細則（試行）》明確“各級質量技術監督部門定期或者不定期地對食品質量安全和衛生狀況、對食品生產加工企業持續保證食品質量安全必備條件的情況進行監督檢查。”

機構改革和職能轉變之後，食藥監總局於2016年5月頒布實施了《食品生產經營日常監督檢查管理辦法》（食藥監總局第23號令）
，將原來的定期或不定期的檢查明確和固化為日常監督檢查。按照總局對《食品生產經營日常監督檢查管理辦法》dejiedu，richangjiandujianzha，shizhishipinyaopinjianduguanlibumenjiqipaichujigou，zuzhishipinshengchanjiandujianzharenyuanyizhaobenbanfaduishipinshengchanzhezhixingshipinanquanfalv、法規

、規章及標準
、生sheng產chan規gui範fan等deng情qing況kuang

，按an照zhao年nian度du監jian督du檢jian查zha計ji劃hua和he監jian督du管guan理li工gong作zuo需xu要yao實shi施shi的de監jian督du檢jian查zha，是shi基ji層ceng監jian管guan人ren員yuan按an照zhao相xiang應ying檢jian查zha表biao格ge對dui食shi品pin生sheng產chan者zhe基ji本ben生sheng產chan狀zhuang況kuang開kai展zhan的de合he規gui檢jian查zha。日ri常chang監jian督du檢jian查zha也ye包bao括kuo按an照zhao上shang級ji部bu門men部bu署shu或huo根gen據ju本ben區qu食shi品pin安an全quan狀zhuang況kuang開kai展zhan的de專zhuan項xiang整zheng治zhi、接到投訴舉報等開展的檢查等情況。

檢查的主體是市、縣級食品藥品監督管理部門。檢查的對象是屬地所有食品生產企業。檢查的內容是食品生產者的生產環境條件、進貨查驗結果、生產過程控製、產品檢驗結果
、貯存及交付控製、不合格品管理和食品召回、從業人員管理、食品安全事故處置等情況。檢查的原則是屬地負責、全麵覆蓋
、風險管理
、信息公開。檢查的依據是以風險分級確定的監督檢查計劃。檢查的載體是日常監督檢查要點表、檢查結果記錄表和操作手冊等。

從實踐來看，日常監督檢查因法律法規配套，操作程序規範而成為我國市
、縣（區）級食品藥品監管部門對食品生產監管最常用、最zui基ji本ben的de檢jian查zha方fang法fa。盡jin管guan監jian管guan對dui象xiang龐pang雜za
，監jian管guan人ren員yuan有you限xian，但dan一yi旦dan對dui轄xia區qu所suo有you食shi品pin生sheng產chan企qi業ye經jing過guo風feng險xian分fen級ji確que定ding了le監jian管guan頻pin次ci和he計ji劃hua，就jiu要yao如ru期qi完wan成cheng日ri常chang檢jian查zha，這zhe是shi履lv職zhi盡jin責ze的de基ji本ben要yao求qiu和he避bi免mian問wen責ze的de重zhong要yao保bao證zheng。

（二）飛行檢查

feixingjianzhazuizaoyingyongzaitiyujingsaizhongduixingfenjidejianzha
，zhideshizaifeibisaiqijianjinxingdebushixiantongzhidetujixingxingfenjichouzha。feixingjianzhadetedianshituranxinghezhenshexing，zhuyaomudeshiweilelejiebeijianduduixiangdezhenshiqingkuang，faxianqixuyaogaijindewenti。woguoshiyaolingyudefeixingjianzhazuizaoyingyongyuyaopinjianguan
，2006年
，國家食品藥品監管局發布《藥品GMP飛行檢查暫行規定》（國食藥監安〔2006〕165號）建立了飛行檢查製度，對藥品生產企業起到極大的震懾作用，強化了企業的自律意識和守法自覺性。2012年國家食品藥品監督管理局《關於印發餐飲服務食品安全飛行檢查暫行辦法的通知》（國食藥監食〔2012〕197號），稱飛行檢查是對餐飲服務單位是否依法從事餐飲服務活動實施的突擊現場檢查。

機構改革和職能轉變之後
，食藥監總局於2015年9月發布施行了新的《藥品醫療器械飛行檢查辦法》
，明確藥品醫療器械飛行檢查
，“是指食品藥品監督管理部門針對藥品和醫療器械研製

、生產、經營、使用等環節開展的不預先告知的監督檢查。”所遵循的原則是依法獨立、客觀公正
、kexuechuzhi。feixingjianzhayibanshiyouyinjianzha，jiuyaopinyiliaoqixieeryan
，mingqueleqizhongjutiqingkuang，tongshiyemingqueshishifeixingjianzhadezhutishiguojiajidifanggejishipinyaopinjianduguanlibumen。

最早對食品生產飛行檢查有要求和安排的始於國家食藥監總局《2015年食品生產監管工作要點》文件，明確要創新監管方式，加大飛行檢查力度，《2016年食品生產監管工作要點》文(wen)件(jian)，明(ming)確(que)在(zai)總(zong)局(ju)層(ceng)麵(mian)研(yan)究(jiu)製(zhi)定(ding)飛(fei)行(xing)檢(jian)查(zha)製(zhi)度(du)，參(can)照(zhao)藥(yao)品(pin)飛(fei)檢(jian)模(mo)式(shi)每(mei)個(ge)季(ji)度(du)開(kai)展(zhan)一(yi)次(ci)飛(fei)行(xing)檢(jian)查(zha)活(huo)動(dong)，並(bing)指(zhi)導(dao)地(di)方(fang)針(zhen)對(dui)大(da)型(xing)食(shi)品(pin)生(sheng)產(chan)企(qi)業(ye)，監(jian)督(du)抽(chou)檢(jian)發(fa)現(xian)問(wen)題(ti)較(jiao)多(duo)的(de)企(qi)業(ye)


，按(an)照(zhao)“四不兩直”方式開展飛行檢查，同時要求，飛行檢查實施“雙查”
，既查企業主體責任落實情況，也查基層日常監管責任落實情況。《2017年食品生產監管工作要點》中(zhong)再(zai)次(ci)強(qiang)調(tiao)要(yao)加(jia)大(da)飛(fei)行(xing)檢(jian)查(zha)力(li)度(du)，國(guo)家(jia)局(ju)層(ceng)麵(mian)要(yao)起(qi)草(cao)製(zhi)定(ding)食(shi)品(pin)生(sheng)產(chan)飛(fei)行(xing)檢(jian)查(zha)管(guan)理(li)辦(ban)法(fa)和(he)檢(jian)查(zha)方(fang)案(an)。省(sheng)局(ju)層(ceng)麵(mian)
，飛(fei)行(xing)檢(jian)查(zha)要(yao)力(li)爭(zheng)覆(fu)蓋(gai)所(suo)有(you)的(de)地(di)級(ji)市(shi)

，並(bing)指(zhi)導(dao)地(di)市(shi)局(ju)開(kai)展(zhan)針(zhen)對(dui)縣(xian)（區）的飛行檢查。

從操作層麵看
，2015年1月廣西出台了《廣西壯族自治區食品藥品安全飛行檢查辦法》，2016年3月福建省製定了《福建省食品藥品監督管理局食品生產企業飛行檢查辦法(試行)》並公開征求意見，吉林省出台《吉林省食品藥品監督管理局食品藥品飛行檢查實施辦法（試行）》

，對食品生產飛行檢查做出具體的規定，其他一些省市食品藥品監管部門也做了大膽嚐試和實踐。2016年9月20日總局辦公廳印發《關於開展月餅生產經營企業飛行檢查工作的通知》，首次部署專項的飛行檢查工作
，2016年累計開展了4次國家級食品生產飛行檢查。在此基礎上
，2017年4月至6月間
，國家食藥監總局飛行檢查工作組連續發布9期食品生產企業飛行檢查警示函
，檢查對象主要針對2016年度國家監督抽檢不合格的企業，檢查的依據有《食品安全法》《食品生產許可管理辦法》等法律法規以及《食品生產許可審查通則》
、相關產品細則、《食品生產通用衛生規範》（GB14881—2013）等技術規範。以吉林省為例，在《2017年食品生產監管工作要點》中也明確，省局自身組織不少於30戶次的飛行檢查，市（州）局依據轄區企業數量組織

，原則上500戶以上的，檢查數量不少於50戶次
，500戶以下的不少於30戶次。

從趨勢上看，盡管國家層麵對飛行檢查的相關指導性
、規範性文件還沒有出台，標準化、模板化的程序規範還沒有形成，但國家局、省局層麵組織的特定對象的有因性和靶向性的飛行檢查已經逐漸成為常態化
、製度化，作為日常檢查的有力補充，“雙查”作用
、震懾作用也會越來越明顯。而從實踐看，飛行檢查主體應當以國家

、省、設區的市級監管部門為主。

（三）體係檢查

所suo謂wei體ti係xi，泛fan指zhi一yi定ding範fan圍wei內nei或huo同tong類lei的de事shi物wu按an照zhao一yi定ding的de秩zhi序xu和he內nei部bu聯lian係xi組zu合he而er成cheng的de整zheng體ti，是shi不bu同tong係xi統tong組zu成cheng的de係xi統tong。體ti係xi建jian設she的de目mu的de是shi整zheng合he同tong類lei事shi項xiang秩zhi序xu
、平衡事項彼此關係
、解決事項之間的矛盾。按照《食品安全法》的規定
，“國家鼓勵食品生產經營企業符合良好生產規範要求，實施危害分析與關鍵控製點體係，提高食品安全管理水平”。

就目前我國食品產業的現狀而言
，認證體係主要有：ISO9001質量管理體係，ISO22000食品安全管理體係
，FSSC22000食品安全體係，HACCP危害分析與關鍵環節控製點體係，乳製品生產企業GMP良好生產規範等。從生產層麵看
，HACCP體係是國際上共同認可和接受的食品安全保證體係，實施HACCP體係認證的品種主要有，嬰幼兒配方乳粉
、乳及乳製品
、水產品、肉及肉製品、速凍蔬菜、罐頭產品等。以乳製品生產企業為例
，2015年全國有乳品HACCP證書371張，乳品GMP證書126張(zhang)。盡(jin)管(guan)在(zai)各(ge)級(ji)文(wen)件(jian)中(zhong)對(dui)體(ti)係(xi)檢(jian)查(zha)沒(mei)有(you)明(ming)確(que)的(de)界(jie)定(ding)

，但(dan)筆(bi)者(zhe)認(ren)為(wei)，體(ti)係(xi)檢(jian)查(zha)可(ke)以(yi)理(li)解(jie)為(wei)對(dui)實(shi)施(shi)了(le)體(ti)係(xi)認(ren)證(zheng)的(de)食(shi)品(pin)生(sheng)產(chan)企(qi)業(ye)
，圍(wei)繞(rao)風(feng)險(xian)管(guan)控(kong)全(quan)過(guo)程(cheng)而(er)進(jin)行(xing)的(de)係(xi)統(tong)、全麵、專業的檢查，也可以理解為對未獲得體係認證但是重點監管品種或大型生產企業，按照HACCP、GMP等體係檢查規程而組織的檢查。

總局把對嬰幼兒配方乳粉生產企業的體係檢查列為2016、17年度重點工作
，2016年度共計對18戶嬰幼兒配方乳粉企業進行了體係檢查
，2017年4至6月份又檢查了7hu
，bingxiangshehuigongbuleduigegeqiyeshipinanquanshengchanguifantixijianzhaqingkuangdehan。jianzhadezhutishizongjushipinanquanshengchanguifantixijianzhagongzuozu，jianzhadeyijuyou《食品安全法》《食品生產許可管理辦法》《食品生產許可審查通則（2010版）》《嬰幼兒配方乳粉生產許可審查細則（2013版）》《食品安全國家標準粉狀嬰幼兒配方食品良好生產規範》（GB23790—2010）、《食品生產通用衛生規範》（GB14881—2013）等法律法規和技術規範等。

zonghepanduan，jinguanwoguoduishipinshengchanqiyemeiyoujinxingqiangzhitixirenzheng，dansuizheshipinchanyedejinyibufazhan，congqiyeluoshizhutizerenkan，yixiezhongdianshipinshengchanqiyeweileyuguojijieguihuoxingchengshichangjingzhengyoushi，junyaojinxingtixirenzheng
，youqishiruzhipin、肉製品、特殊醫學用途食品、特殊膳食、嬰配食品、保健食品企業等。而作為監管部門，加強上述企業的體係檢查也是大勢所趨，但對檢查的前期法律法規、技術規範的準備及檢查人員的素質能力
、檢查手段、流程標準、處置方式等會有更高的要求，而檢查的層次也會更高
，一般應由國家局組織開展。

（四）隨機檢查

隨機檢查指的是“雙隨機、一公開”檢查
，即在監管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，抽查情況及查處結果及時向社會公開。“雙隨機、一公開”是國務院辦公廳於2015年8月發布的《國務院辦公廳關於推廣隨機抽查規範事中事後監管的通知》中要求在全國全麵推行的一種監管模式。目的是解決當前一些領域存在的檢查任性和執法擾民
、執法不公、執法不嚴等問題，隨機檢查堅持依法監管、公正高效
、公開透明、協同推進的原則。普遍認為“雙隨機
、一公開”的全麵推開將為科學高效監管提供新思路
，為落實黨中央、國務院簡政放權、放管結合、優化服務改革的戰略部署提供重要支撐。

確定檢查事項清單、建立執法人員名錄庫和檢查對象名錄庫、製定檢查細則
、依法公開和聯合懲戒是落實隨機檢查的主要環節，而地方各級政府和具有執法職能的部門是隨機檢查的主體。國務院要求，2016年隨機抽查事項要達到市場監管執法事項的70%以上，其他行政執法事項的50%以上，2017年底前要實現全覆蓋，這是一項硬任務，必須不折不扣完成。

就食品生產隨機檢查而言
，理論界和實務界一直有困惑，也存在不同的聲音。這是因為，《食品生產經營日常監督檢查管理辦法》明確對檢查對象“全麵覆蓋”原則，日常監管人員姓名已經在生產企業獲得許可時一同上證、上牆，進行了確認，各級食藥監管部門更注重落實日常檢查的“網格化”和“痕跡化”監管要求。從理論上來說，日常檢查和隨機檢查是兩種不同監管模式，理念、目的以及操作方法都不盡相同，本質上，隨機檢查並不是日常檢查的補充，而是另一套疊加的體係。盡管按照《食品生產經營日常監督檢查管理辦法》第五條規定“市、縣級食品藥品監督管理部門實施食品生產經營日常監督檢查，在全麵覆蓋的基礎上

，可以在本行政區域內隨機選取食品生產經營者、隨機選派監督檢查人員實施異地檢查

、交叉互查”，強(qiang)調(tiao)日(ri)常(chang)檢(jian)查(zha)覆(fu)蓋(gai)基(ji)礎(chu)上(shang)的(de)隨(sui)機(ji)檢(jian)查(zha)。但(dan)在(zai)現(xian)實(shi)層(ceng)麵(mian)，基(ji)層(ceng)監(jian)管(guan)隊(dui)伍(wu)數(shu)量(liang)有(you)限(xian)
，開(kai)展(zhan)日(ri)常(chang)檢(jian)查(zha)和(he)隨(sui)機(ji)檢(jian)查(zha)都(dou)依(yi)靠(kao)他(ta)們(men)完(wan)成(cheng)，檢(jian)查(zha)任(ren)務(wu)量(liang)
、行政成本和時間成本都會明顯增加，且檢查依據、檢查內容
、權限劃分、後續處置等問題都需要綜合考慮

，就基層監管隊伍現狀而言，完成日常監管亦是勉強
，再疊加隨機檢查
，有一定難度。

因yin此ci
，在zai實shi踐jian和he具ju體ti操cao作zuo中zhong，如ru何he在zai日ri常chang檢jian查zha網wang格ge化hua和he全quan覆fu蓋gai的de基ji礎chu上shang落luo實shi食shi品pin生sheng產chan隨sui機ji檢jian查zha，是shi今jin後hou一yi個ge時shi期qi擺bai在zai基ji層ceng監jian管guan部bu門men麵mian前qian的de全quan新xin課ke題ti，需xu要yao發fa揮hui基ji層ceng智zhi慧hui，在zai現xian實shi中zhong破po解jie。

解決問題的對策建議

一是健全法律法規和製度。目mu前qian看kan，應ying構gou建jian基ji於yu風feng險xian管guan理li的de食shi品pin生sheng產chan檢jian查zha體ti係xi，健jian全quan基ji於yu全quan程cheng控kong製zhi的de食shi品pin生sheng產chan檢jian查zha製zhi度du，完wan善shan基ji於yu綜zong合he配pei套tao的de相xiang關guan法fa律lv法fa規gui文wen件jian。急ji需xu製zhi定ding食shi品pin生sheng產chan飛fei行xing檢jian查zha、體係檢查、隨機檢查的辦法和細則，明確檢查依據
、檢查原則
、檢查主體


、檢查對象、檢查手段

、檢查內容、檢查程序和方式、結果處置等相關內容。

二是劃分各級檢查事權。從以上對相關檢查概念

、特征以及現狀的分析看
，明確各級在食品生產檢查中應承擔的任務和職責迫在眉睫。綜合看，縣（區）級監管部門負責日常檢查，國家、省、設she區qu的de市shi級ji監jian管guan部bu門men負fu責ze飛fei行xing檢jian查zha，國guo家jia層ceng麵mian負fu責ze體ti係xi檢jian查zha，地di方fang各ge級ji政zheng府fu和he各ge級ji監jian管guan部bu門men按an比bi例li確que定ding隨sui機ji檢jian查zha應ying較jiao為wei符fu合he目mu前qian現xian狀zhuang。同tong時shi，每mei種zhong檢jian查zha均jun要yao明ming確que範fan圍wei和he權quan限xian
，製zhi定ding權quan利li清qing單dan和he責ze任ren清qing單dan，科ke學xue厘li清qing政zheng府fu與yu部bu門men
、層級之間、區域之間、檢查與稽查之間的關係。在整個檢查體係框架內，每種檢查又要自成一體，形成閉環和良性循環，避免多頭檢查、重複檢查現象發生
，進而全麵推進食品生產監管工作更加科學合理
、規範有序、廉潔高效。

三是加快檢查員隊伍建設。目前看，檢查員隊伍數量不足

、質量不高是現實突出問題

，製約了檢查工作的開展和效果。因此，建立我國的食品檢查員製度

，培養專業化、職業化的以行政監管人員和稽查執法人員為主體的檢查員隊伍是當務之急、zhongzhongzhizhong。jianyushipinliantiaodefuzahejianzhamoshidebutong
，yingfenjifenleishezhijianzhayuan，huodexiangyingdedengjizizhihoufangkekaizhanjianzhagongzuo。ru，keyifenweishipinshengchanlei、食品流通類、餐飲服務類檢查員。每類檢查員可以設置相應等級，如食品生產類三級檢查員可以勝任日常檢查、隨機檢查工作，二級檢查員可以勝任日常檢查
、飛行檢查、隨機檢查工作，一級檢查員可以勝任前者所有及體係檢查工作。每一個級別資質都需要參加相應的通用和專業培訓
、實操、考核獲得，各級監管部門可以根據檢查員的數量、類別和等級情況建立檢查員庫，在各類檢查中綜合使用。檢查員的類別和等級資質也應成為崗位輪換、職務晉升的前提
，以此調動檢查員學習和工作的積極性

，逐步提升自身素質能力。當然，與檢查員隊伍相匹配的檢查車輛、資金預算和技術手段等配套工作也要同步開展。

四是建立信息化檢查平台。“智慧監管”是國家食品安全“十三五”規劃的一項重要內容，依托互聯網、大數據、雲(yun)端(duan)建(jian)立(li)國(guo)家(jia)層(ceng)麵(mian)的(de)食(shi)品(pin)安(an)全(quan)綜(zong)合(he)信(xin)息(xi)平(ping)台(tai)

，是(shi)時(shi)代(dai)要(yao)求(qiu)也(ye)是(shi)現(xian)實(shi)所(suo)需(xu)
，可(ke)以(yi)有(you)效(xiao)避(bi)免(mian)地(di)方(fang)各(ge)自(zi)為(wei)政(zheng)，平(ping)台(tai)互(hu)不(bu)聯(lian)通(tong)
，形(xing)成(cheng)信(xin)息(xi)孤(gu)島(dao)的(de)曆(li)史(shi)沉(chen)屙(ke)。檢(jian)查(zha)平(ping)台(tai)或(huo)係(xi)統(tong)應(ying)成(cheng)為(wei)綜(zong)合(he)信(xin)息(xi)平(ping)台(tai)的(de)重(zhong)要(yao)組(zu)成(cheng)部(bu)分(fen)
，權(quan)責(ze)清(qing)單(dan)
、檢查模式、檢查依據、檢查主體、檢查對象、檢查人員、檢查內容、處chu置zhi結jie果guo等deng應ying通tong過guo平ping台tai進jin行xing公gong示shi
，可ke以yi成cheng為wei上shang級ji檢jian查zha下xia級ji的de載zai體ti，也ye可ke以yi成cheng為wei公gong眾zhong參can與yu食shi品pin安an全quan社she會hui共gong治zhi的de窗chuang口kou。而er更geng主zhu要yao的de
，通tong過guo由you下xia至zhi上shang的de檢jian查zha數shu據ju采cai集ji、分析
，為各級綜合研判食品安全形勢提供更為直觀、客觀、時(shi)實(shi)的(de)原(yuan)始(shi)數(shu)據(ju)，為(wei)各(ge)級(ji)決(jue)策(ce)提(ti)供(gong)巨(ju)大(da)技(ji)術(shu)支(zhi)撐(cheng)。信(xin)息(xi)平(ping)台(tai)的(de)統(tong)一(yi)建(jian)設(she)，海(hai)量(liang)數(shu)據(ju)的(de)統(tong)計(ji)與(yu)分(fen)析(xi)
，上(shang)下(xia)聯(lian)動(dong)的(de)一(yi)致(zhi)與(yu)協(xie)同(tong)，或(huo)許(xu)是(shi)現(xian)有(you)體(ti)製(zhi)機(ji)製(zhi)下(xia)，破(po)解(jie)目(mu)前(qian)各(ge)項(xiang)監(jian)管(guan)難(nan)題(ti)的(de)一(yi)把(ba)鑰(yao)匙(chi)。